Was war

Als Österreich Anfang des Jahrtausends die Gründung einer eigenständigen bilateralen Entwicklungsagentur in den Blick nimmt, sind ähnliche Institutionen in anderen westlichen Geberländern bereits alteingesessen: In Frankreich rief Charles de Gaulle bereits in den 1940er-Jahren die Agence française de développement (AFD) ins Leben, in den USA John F. Kennedy Anfang der 1960er die United States Agency for International Development (USAID). Die Schweiz, Australien, Kanada und skandinavische Länder folgten mit ähnlichen Einrichtungen. Deutschland gründet in den 1970ern die Gesellschaft für Technische Zusammenarbeit (GTZ, später GIZ).

Der Entschluss hierzulande kommt spät, ist aber umso dringlicher. Nachdem die Regierung Schüssel I das aus den 70er-Jahren stammende Entwicklungshilfegesetz 2002 durch ein moderneres Entwicklungszusammenarbeitsgesetz (EZA-G) ersetzt hat, boxt sie bereits im darauffolgenden Jahr eine Novelle desselben durch. Diese Novelle – mit nur wenigen Tagen Begutachtungsfrist beschlossen – soll die staatliche EZA aus dem Außenministerium ausgliedern. Es ist eine Zeit der Ausgliederungen aus der Bundesverwaltung im Allgemeinen (Statistik Austria u.a.) und der Turbo-Reformen der schwarz-blauen „Wende-Regierung“ im Speziellen. Und es ist nicht zuletzt eine Zeit, in der die Regierung als Folge von EU-Sanktionen mit besonderem außenpolitischen Engagement um die Wiederherstellung seines internationalen Ansehens ringt.

Mit dem erneuerten EZA-G wird die Austrian Development Agency (ADA) als gemeinnützige GmbH des Bundes errichtet. Finanzieren soll sich die neu geschaffene Einrichtung vor allem durch Zuwendungen, die ihr der Bund auf Basis eines Arbeitsprogramms zur Verfügung stellt. Die Geschäftsführung wird durch den Außenminister bestellt; ein mehrheitlich vom Außenministerium besetzter Aufsichtsrat übernimmt unternehmensstrategische Pflichten.

Während die einen große Hoffnungen in die neue Institution setzen – so werden etwa Kostenersparnisse, gesteigerte Professionalität und Effizienz erwartet – überwiegen bei anderen die Bedenken: Sie befürchten Postenschacher, Bürokratie und einen Verlust parlamentarischer Kontrollmöglichkeiten. Ein Teil der Skepsis mag auch damit zusammenhängen, dass mit der Ausgliederung der EZA aus dem Außenministerium die bis dahin noch stark sozialdemokratisch dominierte entwicklungspolitische Sektion eine gewisse Entmachtung erfährt. Dass mit der FPÖ ausgerechnet die bei weitem EZA-skeptischste Partei zur Geburtshelferin von Österreichs Entwicklungsagentur wird (während SPÖ und Grüne der Gesetzesnovelle nicht zustimmen), entbehrt im Rückblick dennoch nicht einer gewissen Ironie.

Was ist

20 Jahre später sind einige Zweifel ausgeräumt. Die ADA übernimmt nach ihrer Gründung die vorgesehene Rolle einer Förderorganisation für eine Vielzahl öffentlich finanzierter EZA-Projekte – von der Entwicklung thematischer und geografischer Programme über Ausschreibungen, Projektbegleitung und Monitoring bis hin zu Evaluierungen. Auch die EZA-Statistik sowie ein steigendes Volumen von Drittmitteln werden von der ADA abgewickelt. In Zusammenarbeit mit dem BMeiA entwickelt die ADA eine Reihe von Richtlinien, die die Verwaltung im Bereich der EZA standardisieren und planbarer machen. Laut jüngstem Geschäftsbericht hat die Agentur derzeit 107 Mitarbeiter*innen in Wien und 209 im Ausland. Eine 2019 durchgeführte Evaluierung bescheinigt der ADA „Fachkompetenz und Partnernähe“; im Bereich der Qualitätssicherung und in den Projektabwicklungsroutinen arbeite sie „auf hohem Niveau“.

Manche Zweifel an der Ausgliederung bleiben dennoch bestehen. Der österreichische Rechnungshof merkt bereits 2007 zur ADA an, dass zwar „Durchführungskapazitäten für ein deutlich höheres operatives Volumen“ geschaffen worden seien, allein: „Die den Strukturen entsprechenden operativen Mittel wurden jedoch noch nicht zugewiesen“. Die steigenden Mittelzuflüsse, mit denen die Notwendigkeit einer Agentur überhaupt erst argumentiert wurde, bleiben also aus. Daran hat sich seither wenig geändert. Während größere budgetäre Aufstockungen eher bei EU und internationalen Organisationen und zuletzt auch beim Auslandskatastrophenfonds zu verzeichnen sind, bleibt die ADA mit einem operationellen Budget von derzeit €126 Mio. (2024) am Minimum dotiert. Zum Vergleich: Schwedens SIDA verfügt im selben Jahr mit €2,3 Mrd. über das 18-fache Budget.

Auch darüber hinaus gibt es Baustellen, zu denen etwa eine volatile Personalsituation gehört: So sieht die Evaluierung aus 2019 Verbesserungsbedarf bei Rekrutierungsprozessen und Personalplanung. Abgänge und Rotationen hätten einen „ständigen Wissensverlust“ zufolge. Auch die in Peer Reviews des Entwicklungsausschusses der OECD immer wieder bemängelte Fragmentierung der österreichischen EZA beendet die Gründung der ADA nicht. In den letzten Jahren beläuft sich das ADA Budget auf nicht mehr als 10% der gesamten öffentlichen Entwicklungsleistungen (Official Development Assistance, ODA). Das hat nicht nur mit Beiträgen an multilaterale Einrichtungen und der ausgedehnten Anrechenbarkeit der ODA zu tun, sondern auch mit EZA-relevanten Budgetlinien außerhalb der ADA. Die versprochene Entbürokratisierung bleibt ebenfalls umstritten. Vertragspartner beklagen immer wieder hohe administrative Anforderungen. Ein „Kollateralschaden“ der Ausgliederung ist, dass die institutionell-politische Bedeutung der Entwicklungspolitik im Außenministerium tendenziell abnimmt.

Was sein könnte

Wagen wir eine gedankliche Reise ins Jahr 2044: Wie könnte die ADA in zwanzig Jahren aussehen? Zunächst wäre die Entwicklungsagentur mit ausreichenden finanziellen Mitteln ausgestattet. Um es mit dem jüngsten DAC Peer Review zu sagen: „Austria should ensure ADA is adequately resourced to fulfil the role envisaged for it”. Diese finanzielle Ausstattung wäre zum einen mit frischem Geld und zum anderen durch eine Bündelung aller bilateralen gestaltbaren ODA-Mittel zu bewerkstelligen. Die Umsetzung aller vom Bund finanzierten Projekte würde dann in der ADA zusammenlaufen; Parallelstrukturen wie AKF und andere relevante Projektschienen quer durch die Ressorts wären sinnvoll integriert.

Was wären die Voraussetzungen für die Bereitschaft zu einer solchen finanziellen Aufwertung? Einerseits die Schaffung entsprechender Kapazitäten. Also verlässliche personelle Ressourcen und effiziente Prozesse, um ein steigendes Volumen glaubhaft umsetzen zu können. Andererseits wäre vor allem ein Höchstmaß an ressort- und parteiübergreifendem Vertrauen in die Institution erforderlich. Diese müsste sich auf fachliche Professionalität, Transparenz und eine bestmöglich abgestimmte gesamtstaatliche Strategie stützen können. Das würde auch bedeuten, Relikte von „Old Public Management“ (vulgo parteipolitische Bestellungen) hinter sich zu lassen. Auch hier ist ein Vergleich mit Schwedens SIDA informativ: Das dortige Governing Board ist ein Fachgremium aus Expert*innen von innerhalb und außerhalb der Verwaltung, zusätzlich flankiert durch einen breit aufgestellten wissenschaftlichen Beirat. Ob ein solcher politischer Kulturwandel möglich ist, bleibt freilich abzuwarten.

Dr. Lukas Schlögl ist Senior Researcher an der Österreichischen Forschungsstiftung für Internationale Entwicklung (ÖFSE).
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Dr. Michael Obrovsky ist Senior Research Fellow an der Österreichischen Forschungsstiftung für Internationale Entwicklung (ÖFSE).
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