Aktueller Kommentar Mai 2018

„Eine EU, die schützt, stärkt und verteidigt“ vernachlässigt die globale nachhaltige Entwicklung

Das EU-Budget für die Periode 2021-2027 sieht unter anderem mehr Geld für  Entwicklungszusammenarbeit vor. Jubel darüber wäre aber verfrüht, droht doch eine Verwässerung der entwicklungspolitischen Zielsetzungen.

Michael Obrovsky (ÖFSE), Mai 2018

EU-Kommissionsvorschlag …

Die Europäische Kommission hat am 2. Mai 2018 einen ersten Vorschlag mit dem Titel „Ein moderner Haushalt für eine Union, die schützt, stärkt und verteidigt – Mehrjähriger Finanzrahmen 2021 – 2017“ (MFF) veröffentlicht. Dieser sieht eine Reduzierung der Ausgaben für die gemeinsame Agrarpolitik und die Kohäsionspolitik vor, aber Steigerungen für Forschung und Innovation, Entwicklungszusammenarbeit und eine gemeinsame Asylpolitik. In absoluten Zahlen beträgt der Ausgabenrahmen des Haushaltskommissars Günther Oettinger 1.135 Mrd € (in Preisen von 2018), der in Zukunft von 27 EU-Mitgliedsländern (ohne UK) finanziert werden soll. Insgesamt soll die Obergrenze der Mittel für Verpflichtungen (EU27) von derzeit 1,16% auf 1,11% des Bruttonationaleinkommens (BNE) (inklusive Europäischen Entwicklungsfonds) leicht sinken. Weiters soll das Eigenmittelsystem durch die Abschaffung aller Rabatte, eine Vereinfachung der Mehrwertsteuerbasierten Eigenmittel und die Einführung alternativer Eigenmittelquellen modernisiert werden. Darüber hinaus möchte die Kommission die Finanzierung durch die EU an Prinzipien der Rechtsstaatlichkeit koppeln und einen neuen Mechanismus zur Vergabe von EU-Mitteln einführen. Über Details zur konkreten Gestaltung der einzelnen Ausgabenpositionen wird erst ab Ende Mai 2018 diskutiert.

Derzeit liegt ein erster Vorschlag für das Gesamtvolumen und eine grobe Struktur des Budgets auf dem Tisch, um einerseits die Finanzierung und andererseits die Schwerpunkte der 27 EU-Mitgliedsländer für die Zeit nach dem Brexit 2019 zu klären. Die Steigerung des EU-Budgets im Vergleich zur Periode 2014-2021 (EU 28) ergibt sich einerseits aus den veränderten Anforderungen, an die EU (Schutz der Außengrenzen, Migration, Klimawandel, regionale Ungleichheiten, Digitalisierung usw.) und andererseits aus der Integration des Europäischen Entwicklungsfonds (EDF) ins EU-Budget. Berücksichtigt man den Austritt Großbritanniens aus der EU, dann bedeutet dies für die 27 EU-Mitgliedsstaaten entweder die Übernahme des Anteils von UK oder aber eine Reduktion des Gesamtbudgets. Während der Austritt Großbritanniens jährlich netto ein Loch von rund 13 Mrd € (2016) im Budget hinterlässt, lässt sich der Ausfall beim Europäischen Entwicklungsfonds (EDF) durch den Brexit mit 4,3 Mrd € beziffern.

… wird von vielen Regierungen nicht akzeptiert.

Die Reaktionen der EU-Mitgliedsländer auf den MFF-Vorschlag der Kommission waren erwartungsgemäß von einem „Nettopositions-Reflex“ dominiert. Das heißt, dass die Aufmerksamkeit der Mitgliedsländer vor allem auf das Nettoergebnis aus Zahlungsverpflichtungen und empfangenen Transfers gerichtet ist. Anstatt als Programm zur „Stärkung des europäischen Mehrwerts“ wird das EU-Budget vorwiegend als Umverteilungsinstrument begriffen, bei dem die Interessen zwischen den Nettozahlern und den Empfängerländern aufeinanderprallen und der gemeinsame Mehrwert Europas in den Hintergrund tritt. Die österreichische Bundesregierung vertritt im Hinblick auf das EU-Budget die Ansicht, dass der Ausfall der Nettozahlungen von Großbritannien nicht zu einer Steigerung der Leistungen der anderen Nettozahler führen dürfe, sondern, dass „die EU sparsam mit dem Geld der Steuerzahlenden umgehe“ und im Bereich der Verwaltung Kürzungen vornehmen müsse. Im Regierungsprogramm bekennt sich die Bundesregierung zu einer „Weiterentwicklung der Europäischen Union im Sinne des Szenarios 4 („Weniger, aber effizienter“) des Weißbuches zur Zukunft Europas“, wobei das Prinzip der Subsidiarität im Vordergrund stehen soll. Daher hat sowohl Bundeskanzler Sebastian Kurz als auch Europaminister Gernot Blümel als Regierungslinie betont, „dass das österreichische EU-Budget 1% des Bruttonationaleinkommens betragen soll.“ Der Vorschlag der EU-Kommission von 1,11% des BNE für den zukünftigen MFF ist für die österreichische Bundesregierung nicht akzeptabel.

Die globale nachhaltige Entwicklung …

Aus einer entwicklungspolitischen Perspektive ist zunächst einmal die finanzielle Schwerpunktsetzung der Kommission auf den Bereich „Auswärtiges Handeln, Nachbarschaft und die Welt“ begrüßenswert, da Maßnahmen der Nachbarschaftshilfe, der Internationalen Zusammenarbeit und der Humanitären Hilfe definitiv zu jenen Politikbereichen gezählt werden, bei denen ein europäischer Mehrwert erzielt werden kann, der über die nationalen Möglichkeiten der EU-Mitgliedsländer hinausreicht.

Eine genauere Betrachtung des Kapitel VI zeigt aber, dass die Zusammenfassung der verschiedenen Instrumente zwar eine Vereinfachung des Haushaltsplans mit sich bringt, ihre entwicklungspolitische Dimension aber mit anderen Zielsetzungen vermischt oder diesen untergeordnet wird.

Die Kommission hat die Struktur des Haushaltsplans stärker an den Prioritäten der Union ausgerichtet und daher auch im Bereich Auswärtiges Handeln eine strategische Vereinfachung der Finanzierungsinstrumente vorgeschlagen. Die Integration des Europäischen Entwicklungsfonds in den EU-Haushaltsplan soll daher dazu beitragen, eine größere Effizienz und Effektivität aber auch eine größere Flexibilität bei den Instrumenten in geografischer als auch thematischer Hinsicht zu erreichen. Das bedeutet aber gleichzeitig auch, dass die Mittel des EDF auch für andere Zielsetzungen als Armutsreduktion bzw. Förderung von nachhaltigem Wachstum verwendet werden können. Hier kann es leicht zu Konflikten zwischen europäischen außenpolitischen Interessen und der Ausrichtung der Zusammenarbeit an den Bedürfnissen der Regierungen der Partnerländer kommen. Die Zusammenfassung der unterschiedlichen Instrumente des MFF 2014-2021 zu einem Kapitel „Auswärtiges Handeln“ führt nicht zu mehr Transparenz, sondern stattdessen werden die Instrumente und die Zielsetzungen der internationalen Zusammenarbeit verwässert. Querschnittsthemen wie Umweltschutz, Bekämpfung des Klimawandels und Genderfragen sollen zwar berücksichtigt werden, das Thema Migration aber soll vorrangig behandelt werden.

Weiters enthält das Kapitel zum „Auswärtigen Handeln“ auch die Mobilisierung zusätzlicher Mittel des Privatsektors zur Bewältigung von Herausforderungen im Bereich der Entwicklung (External Investment Plan – EIP, European Fund for Sustainable Development – EFSD). Darunter fallen u.a. finanzielle Garantien, die Investitionen in den Partnerländern fördern sollen. EURODAD hat in einem offenen Brief an die EU-Kommission davor gewarnt, ODA-Mittel für die Finanzierung von privaten Investitionen zu verwenden, bevor der EIP nicht evaluiert und sichergestellt wurde, dass diese einen Beitrag zur Umsetzung der 2030 Agenda leisten.

Ebenso fallen unter „Auswärtiges Handeln“ Missionen zur Umsetzung der Gemeinsamen Außen- und Sicherheitspolitik „durch den Aufbau von Kapazitäten sowie Unterstützung und Beratung im Rahmen ziviler und militärischer Ausbildungsmissionen“ u.a.m.. Das Instrument der Heranführungshilfe richtet sich vor allem an die West-Balkanländer und enthält Maßnahmen der Stärkung der Sicherheitskooperation und der Bekämpfung von Radikalisierung und organisierter Kriminalität sowie die Unterstützung einer integrierten Migrationspolitik, einschließlich Grenzmanagement. Hier besteht die Gefahr, dass finanzielle Mittel für die unmittelbare europäischen Nachbarschafts- bzw. Heranführungspolitik unter der Begrifflichkeit der internationalen Entwicklungszusammenarbeit subsumiert werden.

… kommt zu kurz

CONCORD – die europäische Dachorganisation der entwicklungspolitischen und humanitären NGOs – kritisiert in einem Positionspapier die Zusammenlegung der 12 verschiedenen Instrumente zu einem Instrument des Auswärtigen Handelns im Vorschlag der Kommission. Sie fordert unter anderem eine klare Unterscheidung der Instrumente nach ihrer „ODA-Anrechenbarkeit“ sowie eine Beibehaltung einer Quote von 90% an ODA-relevanten Instrumenten der Auswärtigen Hilfe. Im Hinblick auf die Architektur des Instruments des Auswärtigen Handelns der EU schlägt CONCORD konkret vor, das Development Cooperation Instrument, die Investment Facility des European Development Fund sowie den European Development Fund ohne die African Peace Facility zu einem Sustainable Development Instrument zusammenzufassen, um Transparenz und Wirksamkeit gewährleisten zu können.
Bei der Diskussion des MFF-Vorschlags in den EU-Mitgliedsländern bleibt die mit dem Budget verknüpfte politische Neuausrichtung der EU aber meist ausgeklammert, stattdessen dominiert der besagte „Nettopositions-Reflex“.

Gerade die österreichische Entwicklungspolitik und Entwicklungszusammenarbeit bräuchte aber aufgrund der bescheidenen eigenen nationalen ODA-Leistungen einen auf die nachhaltige Entwicklung ausgerichteten „europäischen Mehrwert“ im Bereich der europäischen Entwicklungszusammenarbeit. Eine stärkere Ausrichtung des MFF 2021-2027 auf die beim SDG-Gipfel in New York 2015 beschlossenen Zielsetzungen der Nachhaltigen Entwicklung wäre vor allem im Hinblick auf die Glaubwürdigkeit der EU im Kontext der anstehenden Verhandlungen zur Gestaltung der Beziehungen zu den Ländern Afrikas, der Karibik und des Pazifiks (Post Cotonou Prozess) erforderlich.

Dr. Michael Obrovsky ist stellvertretender Leiter der Österreichischen Forschungsstiftung für Internationale Entwicklung (ÖFSE).