Aktueller Kommentar November 2018

Policy Coherence for Sustainable Development in der EU? Das Fallbeispiel Tunesien

Werner Raza
Jan Grumiller
Bernhard Tröster

Die EU hat sich dazu verpflichtet, in ihrer gesamten Politik auf entwicklungspolitische Kohärenz im Sinne der 2030 Agenda für Nachhaltige Entwicklung der Vereinten Nationen zu achten. Dass dies nicht immer gelingt, zeigt sich aktuell an den Verhandlungen über ein Freihandelsabkommen mit Tunesien.1

Von Werner Raza, Jan Grumiller und Bernhard Tröster (ÖFSE), November 2018

Vorreiter des arabischen Frühlings durchlebt schwierige Transition

Als Vorreiter des arabischen Frühlings ist Tunesien mittlerweile das einzige Land in Nordafrika mit einem politischen System, in dem noch demokratische Zustände herrschen. Seit 2011 befindet sich das Land in einem schwierigen Übergangsprozess. Vor allem die angespannte wirtschaftliche Situation mit steigenden Lebenshaltungskosten, hoher Jugendarbeitslosigkeit (in manchen Regionen bis zu 50%) und starken regionalen Unterschieden führt zu erhöhter Frustration in der Bevölkerung. Die Polarisierung zwischen den zwei dominanten politischen Kräften, der  islamistischen Ennahda sowie der säkulären Sammelbewegung Nidaa Tunes, verstärkt autoritäre Tendenzen. Die von den beiden Parteien getragene Regierung der nationalen Einheit ist weitgehend handlungsunfähig und hängt finanziell am Tropf des Internationalen Währungsfonds (IWF). Die Sicherheitssituation im Land bleibt prekär. Extremistische Kräfte gewinnen an Boden, die Radikalisierung von Jugendlichen vor allem aus den verarmten Gebieten im Süden und Westen des Landes ist besorgniserregend.

Trotzdem sind sowohl die politischen und wirtschaftlichen Eliten, als auch die Zivilgesellschaft mehrheitlich nach wie vor den Werten der liberalen Demokratie verpflichtet und pro-europäisch eingestellt. Grund genug, sollte man meinen, seitens der Europäische Union (EU) alles Erforderliche zu unternehmen, um die politische und soziale Stabilisierung entschlossen zu unterstützen. In der Tat hat die EU im Jahr 2013 Tunesien eine privilegierte Partnerschaft angeboten und die  Entwicklungshilfegelder stark aufgestockt (ca. € 2 Mrd. im Zeitraum 2011-2016). Auch Mitgliedsstaaten wie Deutschland, Italien und Frankreich haben ihre Unterstützungsleistungen massiv ausgeweitet. Neben Projekten zur Unterstützung der staatlichen Sicherheitskräfte im Kampf gegen den Terrorismus und dem Aufbau funktionierender staatlicher Strukturen, wurden auch regionalpolitische Initiativen zur Förderung der benachteiligten Gebiete im Landesinneren, vor allem im Westen und Süden des Landes, wesentlich ausgebaut. Damit soll der historisch bedingten, aber sich in den letzten 20 Jahren nochmals vertiefenden Kluft zwischen einer relativ prosperierenden Küstenregion im Norden und Osten des Landes und den stark vernachlässigten Gebieten im Landesinneren entgegengewirkt werden. Gleichzeitig stützt die EU unter Führung des IWF den angespannten Staatshaushalt – das Budgetdefizit erreichte im Jahr 2017 den Rekordwert von 6,1% – mit sog. makrofinanziellen Beihilfen im Ausmaß von rund € 800 Mio. p.a.. Dies allerdings um den Preis von öffentlichen Sparmaßnahmen und einer externen Liberalisierung der tunesischen Ökonomie, welche der Regierung vom IWF mit Zustimmung der EU verordnet wurden.

DCFTA: Forcierte Außenöffnung als wirtschaftspolitischer Königsweg?

Die Außenöffnung der tunesischen Wirtschaft möchte die EU vor allem mit ihrem Prestigeprojekt des seit 2015 verhandelten bilateralen Freihandelsabkommens – der Deep and Comprehensive Free Trade Area (DCFTA) – vorantreiben. Bereits das Assoziierungsabkommen aus dem Jahr 1995 hatte durch weitgehenden Zollabbau im Bereich verarbeiteter Industriegüter zu einer Situation geführt, in der rund 93% der EU-Güterexporte nach Tunesien, sowie 97% der tunesischen Güterexporte in die EU zoll- und quotenfrei gehandelt werden. Zollschranken und Quoten existieren seitdem nur mehr im Bereich agrarischer Güter. Die verbleibenden Handelsbeschränkungen in letzterem Bereich möchte die EU mit dem DCFTA weitestgehend beseitigen. Darüber hinaus geht es in den Verhandlungen vor allem um die Öffnung der tunesischen Dienstleistungsmärkte und des öffentlichen Beschaffungswesens, sowie um die Übernahme des EU-Rechtsbestandes im Hinblick auf geistige Eigentumsrechte, Sektorregulierungen, staatliche Beihilfen u.a.m.. Auch Investitionen aus der EU sollen durch Beseitigung von Investitionsbarrieren und weitreichende Schutzrechte für EU-Investoren angeregt werden.

Angesichts des hohen Verflechtungsgrads der tunesischen Wirtschaft mit dem EU-Binnenmarkt – rund 60% des Außenhandels findet mit der EU statt, rund 70% der ausländischen Direktinvestitionen stammen aus der EU – ist die Ausgestaltung der Handels- und Investitionsbeziehungen von hoher Bedeutung für die wirtschaftliche Dynamik im Land. Die von der EU vorgeschlagenen Liberalisierungsmaßnahmen riskieren aber – zumindest kurz- und mittelfristig – die wirtschaftliche Krise in Tunesien zu verstärken. Die Beseitigung der Zollschranken für Agrargüter wird vor allem die kleinbäuerlich strukturierte Landwirtschaft treffen, mit negativen Auswirkungen auf die ländlichen Einkommen und Beschäftigung, nicht zuletzt von Frauen. Unsere Schätzungen mit dem ÖFSE-Weltmodell gehen von einem Einkommensverlust in Höhe von rund 0,5% des Bruttoinlandprodukts (BIP) bei voller Zollliberalisierung aus. Die Öffnung des öffentlichen Beschaffungswesens für EU-Anbieter mag zwar zu Kosteneinsparungen führen, riskiert aber auch, dessen wichtige Rolle zur Unterstützung der lokalen Wirtschaft vor allem in strukturell benachteiligten Regionen zu schwächen. Die Übernahme des EU-Rechtsbestands wird zwar langfristig die Transaktionskosten für tunesische Exporteure senken, ist aber mit einem hohen Umsetzungsaufwand für den tunesischen Staat und die Wirtschaft verbunden. Wir schätzen, dass eine umfassende Angleichung von Standards zu einer Reduktion des tunesischen Volkseinkommens von rund 0,9% des BIP führt. Zudem wäre zu prüfen, ob EU-Regulierungsstandards der jeweiligen Situation in Tunesien angemessen sind, oder Anpassungen an lokale Bedürfnisse vorgenommen werden sollten. Es muss bezweifelt werden, dass die tunesischen Akteure in der derzeitigen Situation die Kapazitäten dafür besitzen. Konkrete und finanziell unterfütterte Zusagen für die regulatorische Harmonisierung gibt es dafür seitens der EU bislang nicht.
Das bisherige Verhandlungsangebot führt also kurzfristig zu negativen Einkommens- bzw. Beschäftigungseffekten, und bürdet den tunesischen Akteuren unter den gegebenen Umständen unverhältnismäßige Anpassungslasten auf, von deren erfolgreicher Umsetzung aber allfällige langfristige positive Auswirkungen des Abkommens abhängen.

Tunesische Interessen bleiben weitgehend ausgeklammert

Im Gegenzug sind EU-Verhandlungsangebote zu für die tunesische Seite zentralen Themen, welche vor allem kurzfristig positive Effekte zeitigen würden, bislang ausgeblieben. Dazu zählen drei Themen: (i) Die Frage der Vereinfachung der Ursprungsregelungen für die Bekleidungsindustrie als wichtigstem Exportsektor. Ein Umstieg auf die sog. „single transformation rule“ würde die Wettbewerbsfähigkeit der tunesischen Exporteure schlagartig erhöhen.2 Offenbar aus Rücksichtnahme auf die Türkei verhält sich die EU hier jedoch ablehnend. (ii) Die Frage der Quotenregelung für den Export von tunesischem Olivenöl als zweitem, wichtigen Exportsektor: Tunesien ist der größte Exporteur von Olivenöl in die EU. Die aus Rücksicht auf die Olivenölproduktion in den mediterranen EU-Mitgliedsstaaten (v.a. Italien, Spanien, Griechenland) bestehende Quotenregelung limitiert den Export von tunesischem Olivenöl, führt aber vor allem dazu, dass der Vertrieb vornehmlich als billige Massenware (‚Bulkware‘) von statten geht, während die Vermarktung von in Flaschen abgefülltem, hochwertigem Öl erschwert wird. Die Beseitigung oder zumindest Anhebung der Quote in Kombination mit einer liberaleren Bewirtschaftung wird von der EU bisher ebenfalls abgelehnt. (iii) Die Frage des erleichterten Markzugangs für tunesische Dienstleister, vor allem im Bereich Information und Kommunikation (IKT): Auf Basis von gut ausgebildeten jungen Arbeitskräften verfügt Tunesien über einen aufstrebenden IKT-Sektor, der von vermehrten Aufträgen aus der EU stark profitieren würde. Dafür ist die kurzfristige Mobilität für ArbeitnehmerInnen aus Tunesien in die EU entscheidend, um Aufträge akquirieren und diese in Zusammenarbeit mit europäischen Kunden effizient erledigen zu können. Die Erleichterung der Einreise- und Visabestimmungen für kurzfristige berufliche Aufenthalte tunesischer Dienstleister in der EU ist daher eine zentrale Forderung Tunesiens. Auch dazu gibt es bislang kein EU-Angebot, wohl aufgrund der derzeit von pauschaler Ablehnung geprägten migrationspolitischen Linie, welche eine differenzierte Diskussion über kurzfristige Personenmobilität zur Zeit unmöglich macht.

Fazit: Die Katze beißt sich in den Schwanz.

Während die EU also einerseits beträchtliche Mittel in die Hand genommen hat, um die politische Transition Tunesiens als letztem demokratischen Brückenkopf in Nordafrika zu unterstützen, schlägt sie Tunesien mit dem DCFTA ein Handelsabkommen vor, das kurz- und mittelfristig ökonomische Nachteile bringt und dem Land zudem hohe Anpassungsleistungen abverlangt. Die große Frustration weiter Teile der tunesischen Zivilgesellschaft über das Abkommen ist daher wenig verwunderlich. Ebenso wenig wie die zögerliche Haltung der tunesischen Regierung, die große Mühe hat, eine von den wesentlichen Akteuren mitgetragene Verhandlungsstrategie zu entwerfen. Damit ist wohl auch zu erklären, dass seit 2015 erst zwei Verhandlungsrunden ohne merklichen Fortschritt stattgefunden haben.
Eine EU, welche ihr Bekenntnis zu entwicklungspolitischer Kohärenz ernst nimmt, müsste demgegenüber ihre handelspolitische Strategie auf das übergeordnete Ziel der politischen und wirtschaftlichen Stabilisierung der jungen tunesischen Demokratie abstimmen. Dafür wäre allerdings ein Ansatz in der Handelspolitik notwendig, der auf die kurzfristigen Bedürfnisse des Partners stärker eingeht und ihn nicht mit einer extrem umfassenden Verhandlungsagenda überfordert.

1 Die Ausführungen in diesem Aktuellen Kommentar basieren auf folgenden neuen ÖFSE-Publikationen: Grumiller, J./Raza, W./Staritz, C./Tröster, B./von Arnim, R./Grohs, H.: The economic and social effects of the EU Free Trade Agreement (DCFTA) with Tunisia. ÖFSE Research Report 9, Wien, Juli 2018. 
Tröster, B./Raza, W./Grohs, H /Grumiller, J./Staritz, C./von Arnim, R. (2018): The EU-Tunisia Deep and Comprehensive Free Trade Area (DCFTA): macroeconomic impacts and pro-developmental policy responses. ÖFSE Policy Note 28, Wien, Ende November 2018.

2 Unter der „single transformation rule“ wird verlangt, dass nicht mehrere (z.B. Stoffproduktion, Nähen, Marketing etc.), sondern nur ein Verarbeitungsschritt, konkret das Nähen von Bekleidung, in Tunesien durchgeführt werden muss, um in den Genuss der reduzierten Zollsätze zu kommen. 

Dr. Werner Raza, Leiter der ÖFSE
Arbeitsschwerpunkte: Internationaler Handel, Entwicklungsökonomie und -politik
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Mag. Jan Grumiller, Researcher (ÖFSE)
Arbeitsschwerpunkte: Entwicklungsökonomie und -politik, Globale Wertschöpfungsketten und Produktionsnetzwerke, Internationaler Handel, Industriepolitik, Privatsektorentwicklung
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Dr. Bernhard Tröster, Researcher (ÖFSE)
Arbeitsschwerpunkte: Entwicklungsökonomie, Internationaler Handel, Rohstoffmärkte
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